Không thể thiếu tại nhiều quốc gia

Về bản chất, bảo hiểm nông nghiệp được xác định là một công cụ tài chính gắn liền với hoạt động kinh doanh nông nghiệp, có vai trò bảo vệ người nông dân trước rủi ro thiên tai, thời tiết cũng như rủi ro về biến động giá cả trên thị trường, theo định nghĩa của Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên Hợp Quốc (FAO) năm 2011.

Ở góc độ pháp lý trong nước, theo quy định tại Nghị định số 58/2018/NĐ-CP, bảo hiểm nông nghiệp là loại hình bảo hiểm áp dụng đối với các đối tượng sản xuất trong lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản; theo đó, bên mua bảo hiểm đóng phí bảo hiểm, còn doanh nghiệp bảo hiểm có trách nhiệm bồi thường cho người được bảo hiểm khi xảy ra sự kiện bảo hiểm theo thỏa thuận trong hợp đồng.

Từ cách tiếp cận này có thể thấy, bảo hiểm nông nghiệp không chỉ dừng lại ở chức năng bồi thường khi rủi ro xảy ra, mà còn đóng vai trò như một công cụ quản trị rủi ro xuyên suốt toàn bộ chu trình sản xuất; qua đó góp phần nâng cao tính ổn định, tăng khả năng chống chịu và tạo nền tảng cho sự phát triển bền vững của ngành nông nghiệp trong dài hạn.

Trên thế giới, bảo hiểm nông nghiệp từ lâu đã trở thành một yếu tố quan trọng không thể thiếu trong hệ thống chính sách phát triển nông nghiệp hiện đại.

Tại Pháp, bảo hiểm nông nghiệp được triển khai theo cơ chế thị trường với mức độ bao phủ rộng; khoảng 325.000 trang trại chuyên sản xuất nông nghiệp kết hợp với du lịch sinh thái, sản xuất điện mặt trời, điện gió; 1,3 triệu máy kéo, 200.000 máy nông nghiệp khác; 763 triệu gia cầm, 19 triệu con bò, 9 triệu con cừu cơ bản đều tham gia bảo hiểm nông nghiệp và bảo hiểm tài sản tự nguyện. Chính phủ Pháp khuyến khích phát triển bảo hiểm mùa màng nhằm thay thế cho chế độ cứu trợ, tiến tới cơ chế quản trị rủi ro nông nghiệp; đồng thời thúc đẩy tính kinh tế trong sản xuất thông qua cơ chế bảo hiểm. Nhà nước hỗ trợ phí đối với rủi ro bão, lũ, mưa đá với mức cụ thể: lúa mạch 30%, CAQ 37%, nho 39%, thông qua Quỹ bảo đảm quốc gia về thiên tai nông nghiệp (FNGCA) được thành lập từ năm 1964, với nguồn tài chính do Nhà nước và nông dân cùng đóng góp theo tỷ lệ 50/50. Cùng với đó là sự phối hợp chặt chẽ giữa nông dân, doanh nghiệp bảo hiểm và các cơ quan quản lý trong việc ban hành quy trình kỹ thuật, xây dựng bản đồ rủi ro, đánh giá tổn thất và triển khai công tác truyền thông; Nhà nước đồng thời trợ cấp cho các chương trình quản lý rủi ro và xây dựng cơ sở dữ liệu đầy đủ về thời tiết, thiên tai, dịch bệnh và pháp lý, làm nền tảng cho việc định phí và đánh giá rủi ro.

Tại Thái Lan và các nước ASEAN, bảo hiểm nông nghiệp được thiết kế theo hướng gắn với hệ thống tín dụng; theo đó, bảo hiểm là điều kiện bắt buộc đối với nông dân vay vốn tín dụng nông nghiệp. Phạm vi bảo hiểm được áp dụng cho nhiều nhóm cây trồng như cây lương thực, cây lấy dầu, cây vườn, cây thương mại hàng năm… Các quốc gia trong khu vực cũng triển khai chính sách hỗ trợ phí bảo hiểm trực tiếp với mức cao, từ khoảng 80% tại Indonesia đến 100% tại Philippines đối với một số loại cây trồng. Đáng chú ý, Thái Lan đã nghiên cứu và phát triển bảo hiểm chỉ số thời tiết như một cấu trúc sản phẩm thay thế; trong giai đoạn 2009-2015 đã thí điểm bảo hiểm chỉ số thời tiết cho cây lúa; trong khi Indonesia tiếp tục mở rộng phạm vi bảo hiểm sang các cây trồng bảo đảm an ninh lương thực và các đối tượng có giá trị cao như lúa, cọ dừa…

Tại Trung Quốc, bảo hiểm nông nghiệp được triển khai với quy mô lớn và gắn chặt với chính sách phát triển nông thôn. Một số địa phương đã thí điểm từ rất sớm như Thượng Hải từ những năm 1990, Triết Giang và Hải Nam từ năm 2006 bằng ngân sách địa phương. Từ năm 2022 đến nay, Trung Quốc thực hiện hỗ trợ đại trà phí bảo hiểm nông nghiệp theo cơ cấu ngân sách: Trung ương 40%, địa phương 30%, người sản xuất 30%, với cơ chế ngân sách chi trả trực tiếp cho doanh nghiệp bảo hiểm. Bên cạnh hỗ trợ phí, Chính phủ còn tham gia cơ chế bồi thường khi tổn thất vượt ngưỡng: nếu tổn thất dưới 160% phí bảo hiểm, doanh nghiệp bảo hiểm chịu trách nhiệm toàn bộ; từ 160% đến 300%, doanh nghiệp tái bảo hiểm chi trả theo hợp đồng; nếu vượt 300%, Nhà nước sẽ tham gia bồi thường. Đồng thời, Chính phủ hỗ trợ phí bảo hiểm cho toàn bộ 24 triệu ha diện tích lúa - nhóm cây trồng có rủi ro cao do lũ lụt, hạn hán và biến đổi khí hậu, trong khi vẫn phải đảm bảo yêu cầu an ninh lương thực và thu nhập cho người trồng lúa.

Nhiều nguyên nhân khiến bảo hiểm nông nghiệp gặp khó

Nguyên nhân khiến bảo hiểm nông nghiệp tại Việt Nam chưa thể phát triển được đến nay có thể nhìn nhận từ nhiều góc độ, trong đó các doanh nghiệp bảo hiểm - thông qua tổng hợp từ báo cáo của Group PAMA và các doanh nghiệp từng triển khai thí điểm - đã chỉ ra một số rào cản mang tính nền tảng.

Trước hết, từ phía người sản xuất, nhận thức về bảo hiểm còn hạn chế; người dân chưa quen với việc tham gia bảo hiểm trong hoạt động sản xuất nông nghiệp, chưa coi đây là một chi phí cần thiết; đồng thời ít quan tâm đến quản trị rủi ro và chất lượng nông sản, chưa tuân thủ các quy trình kỹ thuật an toàn; thậm chí trong một số trường hợp còn phát sinh hành vi trục lợi bảo hiểm, làm gia tăng rủi ro cho thị trường.

Bên cạnh đó, đặc điểm sản xuất nông nghiệp tại Việt Nam còn manh mún, phân tán; quy mô nhỏ lẻ khiến việc tổ chức bảo hiểm gặp nhiều khó khăn; trong khi rủi ro lại xảy ra thường xuyên với mức độ thiệt hại lớn; đặc biệt, hoạt động sản xuất nhiều nơi chưa tuân thủ quy trình kỹ thuật, chất lượng cao, làm gia tăng xác suất tổn thất và khiến doanh nghiệp bảo hiểm khó kiểm soát rủi ro.

Một hạn chế mang tính kỹ thuật quan trọng là việc thiếu hệ thống dữ liệu; hiện nay chưa có cơ sở dữ liệu đầy đủ về thời tiết, bản đồ rủi ro, thiên tai, dịch bệnh để làm căn cứ tính phí bảo hiểm; điều này khiến việc định phí thiếu chính xác, làm tăng rủi ro tài chính cho doanh nghiệp bảo hiểm.

Ở góc độ chính sách, các cơ chế hỗ trợ của Nhà nước trong nhiều giai đoạn chưa thực sự tạo động lực cho doanh nghiệp tham gia; thực tế có những loại hình bảo hiểm có tỷ lệ thiệt hại lên tới 4.160%, trong khi Nhà nước chưa có cơ chế hỗ trợ tái bảo hiểm tương ứng; trong khi đó, tại nhiều quốc gia trên thế giới, khi tỷ lệ này ở mức khoảng 160% đã có sự can thiệp hỗ trợ từ Chính phủ; ngoài ra, các quy định pháp lý trước đây chưa hoàn thiện (đặc biệt trong bối cảnh chưa có hệ thống luật nông nghiệp đồng bộ) cũng làm gia tăng tình trạng lựa chọn đối nghịch và rủi ro đạo đức trong bảo hiểm.

Công tác tuyên truyền, quảng bá cũng còn nhiều bất cập; truyền thông chủ yếu nhấn mạnh vào quyền lợi đền bù khi xảy ra rủi ro, mà chưa chú trọng đến các lợi ích dài hạn như được hướng dẫn quản trị rủi ro từ đầu; nâng cao chất lượng nông sản nhờ tuân thủ quy trình sản xuất; hay tạo nền tảng minh bạch, ổn định để thu hút doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp.

Liên quan đến cơ chế chính sách theo Nghị định số 58/2018/NĐ-CP ngày 18/4/2018, việc triển khai vẫn còn những điểm cần hoàn thiện; chính sách hỗ trợ mang tính tài khóa chưa thực sự nhất quán; các chương trình thí điểm theo các quyết định như Quyết định số 22/QĐ-TTg ngày 26/6/2019 và Quyết định số 03/QĐ-TTg ngày 25/1/2021 kéo dài nhưng thiếu tổng kết, đánh giá đầy đủ; nguyên tắc “lấy số đông bù số ít” chưa được phát huy khi chính sách chủ yếu tập trung hỗ trợ hộ nghèo, cận nghèo mà chưa khuyến khích rộng rãi các hộ sản xuất hàng hóa tham gia; đồng thời còn thiếu các chương trình hỗ trợ quản trị rủi ro, sản xuất an toàn và chính sách tái bảo hiểm.

Ở góc độ tổ chức thực hiện, sự phối hợp giữa ngành nông nghiệp, chính quyền các cấp và doanh nghiệp bảo hiểm còn hạn chế; nhiều địa phương còn có tâm lý phụ thuộc vào ngân sách hỗ trợ từ trung ương; việc phối hợp trong hướng dẫn sản xuất an toàn, xác định và công bố rủi ro, cũng như xây dựng cơ sở dữ liệu rủi ro nông nghiệp chưa được triển khai đồng bộ.

Cuối cùng, từ phía doanh nghiệp bảo hiểm, các sản phẩm hiện có còn đơn điệu, chưa phù hợp với nhu cầu thực tế; thiếu các gói bảo hiểm tài sản, máy móc; chưa kết hợp hiệu quả giữa bảo hiểm và tín dụng; chủ yếu tập trung vào các chương trình có hỗ trợ phí mà chưa phát triển mạnh bảo hiểm thương mại; đồng thời, năng lực nhân sự trong ngành còn hạn chế, thiếu đội ngũ được đào tạo chuyên sâu, ảnh hưởng đến khả năng thiết kế sản phẩm và quản trị rủi ro.

“Khơi thông” dòng chảy bảo hiểm nông nghiệp

Để “khơi thông” cho bảo hiểm nông nghiệp trong giai đoạn tới, một trong những yêu cầu quan trọng là cần đổi mới cách tiếp cận và hoàn thiện chính sách theo hướng phù hợp hơn với thực tiễn sản xuất; theo đó, kinh nghiệm từ các quốc gia như Pháp, Trung Quốc hay Thái Lan cho thấy, bảo hiểm nông nghiệp không chỉ là công cụ hỗ trợ sau rủi ro mà cần được nhìn nhận như một giải pháp nhằm giảm áp lực cứu trợ thảm họa, từng bước chuyển sang cơ chế quản trị rủi ro nông nghiệp và thúc đẩy tính kinh tế trong sản xuất.

Điều này đòi hỏi phải phân định rõ giữa cơ chế hỗ trợ quản trị rủi ro, bảo hiểm và hỗ trợ thảm họa; đồng thời, việc hoàn thiện chính sách, đặc biệt là sửa đổi Nghị định số 58/2018/NĐ-CP ngày 18/4/2018, cần theo hướng thực hiện nghiêm chính sách tài khóa trong hỗ trợ bảo hiểm nông nghiệp ở cả trung ương và địa phương; mở rộng đối tượng thụ hưởng thay vì chỉ tập trung vào hộ nghèo, cận nghèo, sang các nhóm có nguy cơ cao về thiên tai, dịch bệnh, các hộ sản xuất hàng hóa quy mô lớn và các chủ thể tuân thủ quy trình kỹ thuật an toàn, chất lượng cao; thiết kế cơ chế chia sẻ phí bảo hiểm giữa ngân sách trung ương, địa phương và người sản xuất.

Đồng thời xem xét chính sách hỗ trợ tái bảo hiểm khi xảy ra thảm họa và khả năng hình thành quỹ bảo đảm quốc gia về thiên tai nông nghiệp; bên cạnh đó, phạm vi bảo hiểm cũng cần được mở rộng không chỉ dừng ở cây trồng, vật nuôi mà bao gồm cả tài sản, nông cụ, máy móc, nhà xưởng; cùng với việc quy định rõ trách nhiệm của các bộ, ngành, địa phương trong xây dựng quy trình sản xuất an toàn, cơ sở dữ liệu và bản đồ rủi ro, cũng như phối hợp đánh giá tổn thất và truyền thông.

Song song với hoàn thiện chính sách, công tác truyền thông và tập huấn cũng cần được đổi mới theo hướng thực chất hơn; thay vì chỉ nhấn mạnh vào quyền lợi đền bù khi rủi ro xảy ra, cần làm rõ các lợi ích dài hạn của bảo hiểm nông nghiệp như hỗ trợ người sản xuất quản trị rủi ro ngay từ đầu chu trình sản xuất để giảm xác suất thiệt hại; khuyến khích áp dụng quy trình sản xuất tiên tiến nhằm nâng cao chất lượng và tính an toàn của nông sản.

NGỌC ANH